De l'inégalité entre souverains

(Texte de 2023)

Ceci est un texte déjà ancien, écrit en fin 2023 pour le projet de magazine Gazette Afrique. M’y a fait penser un essai paru dans Foreign Affairs que je viens de lire (https://www.foreignaffairs.com/united-states/might-unmakes-right-hathaway-shapiro) même si ma réflexion était plus concentrée sur l’Afrique. Dans mon texte je ne fais pas cas du pacte Kellogg-Briand, auquel Hathaway et Shapiro donnent un rôle qui mérite effectivement d’être examiné. En tout cas la donne Trump confirme l’actualité de ce texte de 2023, ce qui me pousse à le poster. “Les Africains” (je mets les guillemets pour indiquer une généralisation un rien abusive mais pas tout à fait) se sont mis à soutenir Poutine; je gagerai qu’ils n’ont rien contre Trump. Comme le dit l’autre: “Pardonne leur seigneur, ils ne savent pas ce qu’ils font.” —- Sauf qu’il se peut bien qu’ils soient en train de creuser leur tombe.

Attention: c’est un “Long Read”

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DE L’INÉGALITÉ ENTRE SOUVERAINS

Ou pourquoi l’Afrique semble sur la même longueur d’onde que la Russie

Pourquoi l’Afrique semble-t-elle soutenir l’agression de l’Ukraine par la Russie ? Il peut y avoir de nombreuses réponses à cette question, y compris une réponse qui remettrait en cause sa pertinence. Mais la meilleure qui me vienne à l’esprit porte sur l’inégalité. Permettez-moi de l'expliquer à l’aide de quelques exemples.

Il y a plus de dix ans, dans une institution prestigieuse du Royaume-Uni, on m’a demandé à l’improviste d’expliquer à un groupe d’universitaires bien intentionnés quel était le désir profond de l’Afrique en matière de gouvernance internationale. Je ne passe pas mes journées à réfléchir à de telles questions et, pris au dépourvu, je lâchai, « démocratie internationale », « égalité des nations ». Je m’étonnai d’avoir dit cela. Ces concepts me trottaient dans la tête à l’époque, mais à l’état grossier, non encore présentables, je ne savais même pas ce qu’ils signifiaient exactement et je ne pouvais pas développer, comme les autres attendaient manifestement que je le fasse. Après un moment de silence, la conversation passa à autre chose.

Il y a là un problème de terminologie. En Afrique, on ne parle pas d’égalité ou d’inégalité, mais de colonialisme ou de néocolonialisme, termes plus séduisants car moins abstraits. Il n’empêche, le problème central de la gouvernance internationale aujourd’hui réside dans les relations inégales entre les entités souveraines, dans un monde qui, depuis 1960 environ, est entièrement et uniformément composé d’un même type de souverain, l’État-nation. Le colonialisme et le néocolonialisme n’existent plus au XXIe siècle, en dehors d’Israël/Palestine, où le colonialisme de peuplement est encore en vigueur. Partout ailleurs, le colonialisme a pris fin lorsque les pays colonisés sont devenus indépendants. Le néocolonialisme a existé pendant un certain temps après la fin du colonialisme, mais il a lui aussi disparu au plus tard au début des années 1980, avec l’avènement de la mondialisation.

Deux choses n’ont pas disparu : l’inégalité entre souverains (une réalité sempiternelle) et certains liens vestigiaux hérités de la colonisation. Ces liens étaient des rouages d’un mécanisme de contrôle aujourd’hui disparu. Il s’agit par exemple de la langue de l'ancienne métropole ou, dans les anciennes colonies françaises d’Afrique subsaharienne, du franc CFA. L’accent mis sur le colonialisme mobilise les énergies contre ces liens hérités, mais le véritable problème dans le monde moderne est l’inégalité souveraine, et il ne concerne pas seulement la relation avec l’ancien maître colonial. De fait, même si les anciennes colonies cessaient d’utiliser une « langue coloniale » ou adoptaient une « monnaie non coloniale » (le CFA a été qualifié de « monnaie coloniale »), l’inégalité subsisterait.

Le 6 août dernier, la France a suspendu son aide au développement de 482 millions d’euros et son aide budgétaire de 13 millions d’euros au Burkina Faso, dans le cadre d'un changement de politique à l’égard des États du Sahel gouvernés par une junte, en réaction au coup d’État qui venait d’avoir lieu au Niger voisin (le Burkina, gouverné par une junte, avait applaudi l’événement). Dans ce qui ressemble à des représailles, l’État burkinabé a révoqué un contrat de partenariat public-privé qu’il avait passé avec un consortium français pour la construction et la gestion d’un nouvel aéroport international dans la capitale, Ouagadougou. Dans la rhétorique du gouvernement burkinabé, ce partenariat représenterait une menace pour « l'intérêt national » du pays, sous-entendu, parce qu’il avait été passé avec une entité française et refléterait de ce fait une accointance néocoloniale par essence exploiteuse. Le contrat est pratiquement identique à ceux que les gouvernements du Sénégal et du Niger ont passé avec une société turque pour la construction et l’exploitation d'infrastructures similaires. Comme celui conclu entre le Burkina et le consortium français, ces accords découlent d’une situation d’inégalité, puisque le Burkina, le Niger et le Sénégal ne disposent pas des capitaux et de l’esprit d’entreprise nécessaires pour construire et gérer un aéroport de classe internationale par le biais d’une organisation nationale et ils doivent donc passer ces contrats avec des entreprises étrangères. Pourtant, si, dans le cas de la société turque, l’inégalité ne peut être attribuée à de l’exploitation néocoloniale, la preuve que le colonialisme et le néocolonialisme ont bel et bien disparu est fournie par le fait même que le Burkina pouvait annuler de façon abrupte le contrat français, chose impensable en contexte néocolonial. Et la preuve que ce qui compte, c’est l'inégalité, est fournie par la suspension de l’aide de la France. La France aime à présenter son aide comme découlant de sa « responsabilité » envers ses anciennes colonies, presque comme une forme de noblesse oblige souverain. Cette affirmation n’est pas sans fondement dans des endroits, comme les pays du Sahel, où les investissements économiques français sont minimes (seul l’uranium du Niger représente un investissement stratégique dans les calculs français). Mais cela met encore plus en évidence l’inégalité de la relation, dans la mesure où quelque chose qui est simplement un choix pour l’État français est presque une nécessité pour son homologue burkinabé. (En termes monétaires, le financement français total représente plus de 12 % du revenu fiscal total du Burkina). Cela signifie que la France peut faire du mal au Burkina sans ressentir elle-même beaucoup de douleur, ce qui est l’essence même de l’inégalité. Psychologiquement, la douleur est plus fortement ressentie lorsqu’elle est infligée par l’ancien colonisateur : mais le problème n’est pas le colonialisme, c’est l’inégalité. Le Burkina a donc tenté de rétablir une certaine égalité, sous forme de réciprocité, en s’efforçant de nuire aux « intérêts » français, c’est-à-dire au consortium chargé de la construction de l’aéroport. Aussi puéril que cela puisse paraître, il s’agit d'un acte de souveraineté, mais pas d’un acte anticolonial. C’est un acte d’aspiration à l’égalité souveraine.

Ce lundi matin-là, au Royaume-Uni, je ne voulais pas donner l'impression de parler de colonialisme, je ne voulais pas que mon auditoire perplexe conclue, « il parle d’égalité, mais il veut dire anticolonialisme ». Je pensais déjà à l’époque que la pensée coloniale si répandue en Afrique était une erreur. (La pensée coloniale existe également dans les anciennes métropoles, mais cette analyse porte sur l’Afrique). Aujourd’hui, le type de pensée coloniale qui anime les foules dans les anciennes colonies françaises en Afrique détermine également une grande partie de la réponse de l’Afrique à la guerre en Ukraine. L’inégalité avec la Russie, alors même que le groupe Wagner pille la République centrafricaine et transforme son gouvernement en joujou – d’une manière que le néocolonialisme français dans ses pires jours n’a pas fait – n’est pas prise en compte par les Africains. L’inégalité avec l'Occident est la seule qui compte, parce qu’elle est considérée comme coloniale par essence. Réduire toutes les relations à « coloniale » ou « non coloniale » est une grave erreur, qui peut nuire aux intérêts immédiats de l'Afrique et diminuer les intérêts à long terme liés à sa stature morale. L’incapacité à définir une attitude qui condamne clairement l’agression de l'Ukraine par la Russie sans pour autant s’aligner sur l’Occident est un exemple de ce dernier problème.

Pour remettre les pendules à l’heure et envisager une réforme conforme aux intérêts de l’Afrique (dans les deux sens indiqués ci-dessus), il faut parler de la question de l’inégalité dans la gouvernance de notre monde. Et les origines de cette inégalité moderne ne remontent pas au colonialisme, mais à une époque où la fin du colonialisme était devenue inéluctable - les années qui ont immédiatement suivi la Seconde guerre mondiale.

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L’inégalité entre les pays a changé en 1945, lorsque des ordres internationaux fondés sur des pactes ont vu le jour. Depuis 1989, avec une préhistoire qui remonte à 1945, nous vivons dans un ordre international qui est fondé sur un pacte à la tête duquel se trouvent les États-Unis, une structure de contrôle hégémonique qui a connu son paroxysme dans les années 1990 et a commencé à décliner avec la guerre d’Irak en 2003 et la crise financière mondiale de 2008. Cet ordre fondé sur un pacte est généralement qualifié d’« ordre fondé sur des règles » (rules-based order) par les experts en Relations Internationales, en particulier américains, parce qu’il s’incarne dans des règles et des institutions internationales codifiées ou relevant de la coutume. Mais de telles règles et institutions ne surgissent pas de nulle part. Elles sont fondées sur des pactes, c’est-à-dire sur des ententes sous-jacentes conclues entre souverains (inégaux) à travers des jeux de pouvoir et d’intérêts.

L’ordre fondé sur un pacte est un progrès par rapport au système précédent, qui reposait sur la force nue. Dans un pacte, les souverains les plus faibles ont un droit de regard limité, et certains souverains très faibles peuvent n’en avoir aucun, mais en mettant en place des règles et des institutions qui administrent ces règles, les pactes protègent les souverains faibles et leur donnent la possibilité de défendre leurs intérêts. Comparez avec le monde d’avant 1945, et pire encore, avec celui d’avant 1918. Malgré le mythe selon lequel la souveraineté a été reconnue en droit international à la suite des traités de Westphalie, qui, en théorie, ont ouvert une ère de paix, les 270 années qui se sont écoulées entre ces traités et 1918 ont été une ère de guerres perpétuelles entre États en Europe, et de guerres impériales ou coloniales en dehors de l’Europe. En 1885, les puissances européennes (et l’Empire ottoman) ont cherché à réglementer la conquête de la dernière frontière coloniale (l’Afrique) à travers un pacte en bonne et due forme lors d’une conférence à Berlin, mais les tensions impérialistes ont été l’une des causes de la Première guerre mondiale. À la suite de cette guerre, un ordre fondé sur un pacte a commencé à prendre forme en 1918, notamment à travers les ambitieuses règles de sécurité collective de la Société des Nations, mais les tensions des années 1930 - alimentées par les agendas impérialistes du Japon, de l’Italie et de l’Allemagne - et le fait que les États-Unis, qui étaient déjà à l’époque le plus grand souverain du monde, sont restés à l’écart du système, l’ont voué à l'échec.

Pour les petits pays, un ordre fondé sur un pacte vaut mieux qu’un ordre fondé sur la force (si l’on peut parler d’ordre à cet égard), mais le mieux serait quelque chose que nous n’avons pas encore inventé, un ordre international fondé sur l’État de droit – ce que je voulais dire par « démocratie internationale » lors de cette réunion au Royaume-Uni. Comme l’a montré l’historien E. P. Thompson dans ses études sur la naissance de l’État de droit en Angleterre, une telle structure, bien qu’elle puisse être aisément manipulée par les plus puissants, introduit de façon intrinsèque un degré de risque et d’incertitude pour eux parce qu’elle offre des ressources que les plus faibles sont en mesure d’exploiter de manière incontrôlable. Elle prive le fort des privilèges de l’arbitraire. Mais cela fonctionne parce que l’État de droit implique l'existence d’un appareil judiciaire autonome pour l’administrer.

Il en va de même au niveau international. En 1945 et dans les années qui ont suivi, lorsque la Déclaration universelle des droits de l’homme était en cours d’élaboration, un groupe d’États comprenant de nombreux petits pays – principalement d’Amérique du Sud – ainsi que la plupart des États européens, a voulu la doter d’institutions qui formeraient, en pratique, un pouvoir judiciaire indépendant au niveau international, un pouvoir qui imposerait aux États l’obligation de s’opposer aux contrevenants et de les sanctionner, et qui imposerait à tous des normes d’ordre juridiques et non politique. Si cela avait abouti, une révolution dans l’histoire aurait été accomplie. Mais les États-Unis et l’URSS se sont opposés à ce projet et ont réussi à l’étouffer.

À l'époque, l'enjeu, pour les petits pays, était de prévenir le genre de domination physique et d’utilisation de la force que l'ordre international de l'entre-deux-guerres tolérait. La Société des Nations s’est révélée inefficace lorsque le Japon a créé un vaste État fantoche sur le territoire chinois, puis a tout simplement quitté l’organisation lorsque celle-ci a osé protester. Lorsque l’Italie a attaqué l'Éthiopie, le Royaume-Uni a laissé le Canal de Suez ouvert à son armada et l’URSS lui a vendu du pétrole (tandis que le Royaume Uni refusait de livrer des armes aux Éthiopiens). Sylvia Pankhurst, célèbre militante anticolonialiste et antifasciste, a averti que « si le reste du monde permet au gouvernement fasciste de réussir son agression contre l’Abyssinie, cela ne sera que le prélude à une agression encore plus terrible ». Après que les horreurs extrêmes de la Seconde guerre mondiale lui aient donné raison, même les pays européens ont compris la sagesse d’un État de droit international.

Pas les États-Unis et l’URSS.

La représentante des États-Unis à la Commission des droits de l’homme, Eleanor Roosevelt, en était également la présidente, et elle fut surprise de constater « à quel point les sentiments étaient vifs » parmi les petits pays pour ce qui était de doter la Déclaration universelle des droits de l’homme de conventions juridiquement contraignantes. Pourtant, alors même qu’elle faisait ses bonnes œuvres au sein de la commission, elle avait envoyé une note pour le moins glaçante à James McDonald, un partisan du sionisme qui l’avait sensibilisée aux épreuves des Juifs dès les débuts du terrorisme antisémite nazi en Allemagne, remarquant : « Je pense que nous devrions avoir le courage de dire aux Arabes que nous avons l’intention de protéger la Palestine, mais je suppose que c’est trop nous demander à l’heure actuelle, bien qu’il suffirait d’une petite force aérienne et qu’il me semble qu’elle les ferait se bien tenir. » (« Palestine » est ici une synecdoque pour les Juifs qui y vivaient, pas pour les Arabes palestiniens). Pour Eleanor Roosevelt, la détresse des Juifs l’emportait sur les droits des Arabes, et si ces derniers ne l’acceptaient pas, on pouvait imaginer les y contraindre. On comprend qu’elle ait pu arriver à une telle conclusion au lendemain de Auschwitz et Treblinka, mais objectivement, son attitude n'était pas différente de celle des Britanniques qui ont facilité l’agression italienne contre l’Éthiopie. Dans les deux cas, l’idée était que le droit de certains (Juifs, Italiens) à posséder une colonie éclipsait le droit d’autres (Palestiniens, Éthiopiens) à vivre libres dans leur propre pays. Les raisons étaient différentes : compassion pour les tourments de la communauté juive européenne d’une part, croyance en la supériorité raciale et culturelle des Italiens d'autre part, mais lorsqu’il s’agit des droits de l’homme, le résultat est le même et est tout aussi condamnable. Le même esprit de justice qui aurait dû s’opposer à la conquête de l'Éthiopie aurait également dû jouer contre l’expropriation de la Palestine – mais dans les deux cas, c’est la force qui a prévalu. C’est donc à juste titre que, même sous la direction d’une personnalité aussi exceptionnelle qu'Eleanor Roosevelt - une personnalité qui restait, après tout, une Américaine, une dirigeante qui savait qu’elle avait derrière elle le plus formidable appareil de force jamais assemblé dans l’histoire de l’humanité – les sentiments des petits pays seraient vifs au sujet des garanties contre la force.

On attribue aux États-Unis et à l’URSS le mérite d’avoir mis fin aux empires coloniaux de l’Europe, c’est-à-dire aux structures de pouvoir fondées sur la force les plus manifestes dans le monde de l’époque. Ce faisant, ils ont semblé surfer sur la vague de l’histoire. Mais les choses ne sont pas aussi claires. Alors même que des États comme la Grande-Bretagne et la France voulaient s’accrocher à leurs colonies, l’effondrement imminent du colonialisme transformait leur continent en une région d'États « normaux ». Le fait que les pays européens aient été à l’avant-garde de l’adoption de normes juridiques et d’institutions capables de faire évoluer le monde vers un État de droit international montre que nombre de leurs représentants officiels acceptaient cette évolution (et ils sont parvenus à la mettre en action par la suite à l’échelle de leur continent, sous la forme de l’Union européenne). En revanche, les États-Unis et l’URSS, en passe de devenir les nouveaux grands empires du monde, n’avaient aucun intérêt à adhérer aux contraintes de l’État de droit : les pactes leur convenaient mieux. En peu de temps, des pactes formels ont lié les Européens de l’Ouest aux États-Unis, notamment par le biais de l'OTAN, et les Européens de l’Est à l'URSS, notamment à travers le Pacte de Varsovie. Et les deux États s’abstinrent d’adhérer à la Cour internationale de justice des Nations unies.

Ainsi, deux pactes impériaux ont organisé le monde entre 1945 et 1989. Celui qui était dirigé par les États-Unis a mieux réussi, est devenu prépondérant dans les années 1970 et a fini par être le seul à subsister après l’effondrement du bloc soviétique en 1989. En décembre de cette année-là, Mikhaïl Gorbatchev rencontra le président américain George H. W. Bush sur un navire de guerre soviétique au large de Malte. Pour signifier qu’il considérait la guerre froide terminée, Gorbatchev affirma avec conviction : « Je veux vous dire, à vous et aux États-Unis, que l’Union soviétique ne déclenchera en aucun cas une guerre. L’Union soviétique n’est plus disposée à considérer les États-Unis comme un adversaire ». Une déclaration de paix qui, selon lui, devait remettre les pendules à l’heure et ouvrir une nouvelle ère de coopération entre les pays du monde, une ère qui, cette fois, serait véritablement post-impériale, contrairement à 1945, où l’impérialisme européen n’avait fait que céder la place à l’impérialisme américano-soviétique. Mais Bush ne dit mot. Quelques mois plus tard, lors d’une rencontre avec le chancelier allemand Helmut Kohl, il laissa tomber : « Nous l’avons remporté et pas eux ».

L’URSS fut rapidement démantelée et son noyau central, la Fédération de Russie, passa à la moulinette des politiques de réforme néolibérale qui dominaient alors la gouvernance économique internationale. Elle en sortit diminuée, condamnée au marasme d’une longue récession et à ce qui semblait être le début d’un déclin et d’une réduction au statut de souverain faible. Ce résultat n’était pas délibéré, mais on ne peut pas dire que l’Occident, et Washington en particulier, en aient été très attristés. Par contraste, les États-Unis se hissèrent au rang d’unique superpuissance, de ce qu’Hubert Védrine, ministre français des Affaires étrangères à la fin des années 1990, qualifia, non sans dépit, d’« hyperpuissance », un État si fort qu’il semblait présider, en tant que régulateur universel, à la fin de l’histoire. Dans ce contexte, les conflits entre États n’avaient apparemment plus de sens historique et l’ennemi de l’hyperpuissance était, presque par définition, un criminel ou un terroriste, réduit à l’état de banal objet d’opérations de police (Saddam Hussein, Mouammar Kadhafi, etc.) ou hypostasié comme l’Ennemi par excellence, menace absolue à l’ordre du monde (Oussama Ben Laden, etc.). Le régulateur universel décidait également qui était au-dessus des règles – lui-même, bien sûr, mais aussi des États favorisés comme Israël – et qui était rigoureusement contraint par elles – par exemple, les petits pays et les « États faibles » (une expression révélatrice) d’Afrique. Lorsqu’un État atteint un tel degré de puissance sur la scène internationale, la valeur politique des institutions internationales diminue proportionnellement, puisqu’en fin de compte tout dépend de la valeur du pacte conclu avec la seule force qui compte – la « nation indispensable », comme Madeleine Albright, secrétaire d'État américaine, appelait son pays à la fin des années 1990.

Mais cela n'a pas duré. Au cours des deux décennies suivantes, les États-Unis ont gaspillé les avantages de leur position par des aventures militaires au Moyen-Orient, les excès du capitalisme mondialisé (un résultat de l’aspect économique du pacte américain) et de forts clivages politiques à l’interne. Cette crise du contrôle mondial de l’Amérique a joué un rôle clé dans les choix faits par d’autres acteurs. La tentative de la Russie de s’emparer de l'Ukraine en est la conséquence, et non l’inverse – c'est-à-dire que si le pacte américain avait été aussi solide et menaçant que le prétendait Poutine, il aurait très probablement laissé l’Ukraine tranquille. Ailleurs dans le monde, les failles du pacte américains s’élargissent. Les États-Unis sont plus visibles en tant qu’ordonnateurs du pacte, y compris dans les concessions qu'ils font à certains pays pour les maintenir de leur côté de la barrière. Alors qu’ils appliquaient jusque-là très sévèrement les règles sanctionnant les coups d’État dans les petits pays d'Afrique, où – contrairement à l'Égypte de Sisi, par exemple – aucun souci d’intérêt ne bloquait la défense de la démocratie, les États-Unis font aujourd’hui preuve de beaucoup de « tact » dans leurs relations avec les nouvelles juntes dans des endroits « normalement » insignifiants tels que Bamako, Ouagadougou et Niamey, où les subversions de la Russie sont à l’œuvre.

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Dans tous les cas, la trajectoire de l'Afrique depuis l’indépendance ne pouvait faire d’elle tout au plus qu’une adhérente sans enthousiasme à l’ordre fondé sur un pacte dirigé par les États-Unis.

Les intérêts de l’Afrique au moment de l’indépendance étaient doubles : construire des économies modernes dans les territoires postcoloniaux et mettre en place un bloc régional qui pourrait proportionnellement accroître sa force dans les processus d’élaboration des pactes. Cette situation était similaire à celle de l’Europe. L’Europe était bien sûr beaucoup mieux placée. Bien que ravagée par la guerre hitlérienne et privée de capitaux, elle disposait de la population la plus instruite de la planète et de toutes les compétences nécessaires pour reconstruire (plutôt que de partir de zéro) une économie moderne. Les États-Unis, qui disposaient d’une masse de capital excédentaire, avaient également un intérêt vital à redresser la situation du continent. Les financements du plan Marshall arrosèrent un terreau fertile, notamment dans les régions du nord-ouest du continent, qui, avant la guerre, abritaient des pays très avancés. De plus, les Français, accusés d’avoir été trop vindicatifs à l’égard des Allemands après la Première Guerre mondiale – alors qu’en vérité, ils faisaient simplement montre de justes appréhensions – imaginèrent cette fois de former avec eux un partenariat supranational et de transformer l’inimitié héréditaire en amitié héréditaire, le « couple franco-allemand ». Le résultat fut un bloc de puissance qui n’avait pas les muscles de l’Amérique, mais qui rendit les États européens beaucoup moins inégaux face à elle que s’ils avaient chacun conservé leur souveraineté nationale.

Cette voie était difficile à suivre pour l'Afrique, et peut-être était-elle impossible en 1960. En 1945, les Européens avaient compris que la souveraineté nationale, bien que nécessaire dans le monde des États, était également problématique : elle avait détruit leur continent. L’idée qu’il fallait la modérer était naturelle à ce moment-là, et elle a contribué au processus de formation du bloc européen. En Afrique, en revanche, la souveraineté nationale était une chose toute nouvelle dont les Européens faisaient étalage tout en leur en refusant l’accès pendant l’ère coloniale. Par conséquent, maintenant qu’ils l’avaient, l’impulsion était de l’affirmer et non de la subordonner à une vague et nébuleuse expérimentation politique visant à réaliser l’unité nationale au niveau de tout un continent. Kwame Nkrumah, qui rêva et théorisa une union panafricaine, détestait le fait de devoir se préoccuper des petites affaires du Ghana, pays qu’il considérait comme un simple fragment de la seule réalité qui comptait, les États-Unis d'Afrique. Mais la plupart de ses collègues, ainsi que la plupart de ses concitoyens ghanéens, pensaient que la réalité qui comptait était ce qu’ils avaient réellement en main – un État-nation souverain. D’ailleurs, avant d’unir les États d’Afrique, ne fallait-il pas d’abord construire lesdits États. En fait, la construction de l’État étant la priorité logique, Nkrumah aurait dû se concentrer sur la construction de la fragile souveraineté naissante du Ghana. Et au lieu de l’unité au niveau du continent, les dirigeants africains auraient dû se concentrer sur l'objectif plus pratique de former un bloc efficace d’États viables sur la scène mondiale. Cela aurait été très difficile, mais n’était pas hors de portée.

Pourtant, non seulement les États africains ne réussirent pas à former un bloc – un bloc fonctionnel en tout cas – mais ils avaient besoin d’une aide plus considérable et généralisée pour construire leurs économies et leurs États que les Européens n’en avaient eu besoin pour reconstruire leurs pays. On considère souvent que le problème central de l’Afrique à cette époque découlait de l’ingérence néocoloniale et des retombées néfastes de la guerre froide. Cela est exact, mais en ce qui concerne l’intérêt pressant du continent, à savoir le développement économique et politique, le problème était que les deux pactes en vigueur n’étaient pas outillés pour lui apporter le type d’aide nécessaire, et qu’ils constituaient même des obstacles. Le pacte américain avait été conclu avant tout avec l’Europe occidentale, comme le montre le fait que ses piliers institutionnels, les institutions de Bretton Woods, ont été créés pour financer « la reconstruction » de ce continent et intégrer son système monétaire avec celui des États-Unis. Ces processus ont refondé une économie politique internationale capitaliste, qui s’est ensuite tournée vers d’autres régions, y compris en termes d’aide au développement. Ainsi, l’aide occidentale n’est pas fondée sur les besoins réels (structurels) d’un pays, mais sur des règles d’engagement capitaliste : prêts, investissements, accords entre détenteurs de capitaux et producteurs de matières premières (comme l’illustrent les conventions entre l’Afrique et Marché Commun), etc. Le pacte soviétique, quant à lui, ne disposait pas des bases économiques nécessaires pour apporter une aide matérielle, au-delà de la formation des étudiants – qui était aussi un moyen de diffuser ses idées. Dès les années 1970, il est entré dans une longue période de déclin qui s’est achevée par un effondrement brutal en 1989. En pratique, le seul pacte international qui comptait à partir de ce moment-là était celui dirigé par les États-Unis. En 1977, les pays africains se sont joints aux pays d’Asie et d’Amérique du Sud pour réclamer une réforme en profondeur du pacte capitaliste qui intégrerait leurs intérêts en matière de développement. Cela n’ayant pas abouti, les pays africains ont élaboré en 1980 un plan d’action à Lagos, qui affirmait leur volonté de résoudre la question du développement à travers des réformes menées par un bloc africain autosuffisant, même s’ils continuaient à demander le soutien du pacte dominant. L’année suivante, la Banque mondiale publia son propre plan d’action. Il répondait ostensiblement à l’appel à l’aide contenu dans le plan de Lagos – qu'il mentionnait et dont il copiait le titre (tous deux parlent de « développement accéléré de l’Afrique sub-saharienne ») – mais son objectif était très différent.

En 1981, année de la publication du rapport Berg – nom donné au document de la Banque mondiale –, une réforme radicale du pacte capitaliste était en cours. Il s’agissait de faire plus de capitalisme et moins de développement sous égide étatique. L’économie capitaliste mondiale était alors en crise et la solution envisagée était ce que l’on a plus tard appelé le Consensus de Washington et qui incluait notamment la mondialisation. Le rapport Berg rejeta (en la passant sous silence) l’idée que le problème de développement de l’Afrique trouvait certaines de ses causes dans l’économie politique internationale. Au contraire, il l’attribua exclusivement à des problématiques internes, telles que la mauvaise gestion de l’économie par l’État et des questions spécifiques à l’Afrique, comme la croissance démographique rapide. Le rapport mit en évidence des infortunes historiques, par exemple la pénurie de main-d'œuvre qualifiée, mais il s’agit encore là d’une problématique interne.

L’idée sous-jacente était que ce n’était pas au pacte capitaliste de régler les problèmes de l’Afrique, mais bien à l’Afrique de régler ses problèmes en se rendant capable de répondre aux exigences du pacte capitaliste. Et ces exigences étaient désormais axées sur la mondialisation. Le rapport Berg recommandait, entre autres, des coupures budgétaires dans le domaine de la protection sociale (santé, éducation), la réduction de la politique industrielle, la dévaluation des monnaies, la promotion des exportations agricoles et le planning familial. En d’autres termes, pour être acceptés dans le pacte capitaliste en mutation – une acceptation qui prendrait la forme de prêts et d’aide au développement – les pays africains devaient accepter d’y rechercher une place qui n’était pas si différente de celle qu’ils occupaient dans l'économie coloniale : celle de producteurs de denrées agricoles et d’acheteurs de produits manufacturés dans un contexte de contrat social minimal entre l’État et la société. Le sous-titre du rapport, « développement accéléré », semble donc plutôt orwellien, mais il reflétait la conviction qu’en embrassant le rôle humble que l’avantage comparatif – un concept important pour la mondialisation et les politiques d’ouverture commerciale – lui prescrivait, l’Afrique finirait par se développer grâce à la magie du marché. Le rapport Berg a servi de schéma directeur à la politique économique de l’Afrique jusqu'à la fin des années 1990, y compris les tristement célèbres programmes d'ajustement structurel qui ont commencé à être mis en œuvre peu de temps après sa publication. Trois décennies plus tard – une période plus longue que l'ère du développement dirigé par l’État – et après de nombreux et considérables sacrifices, le développement n’a pas eu lieu.

Le problème du développement de l’Afrique s’est répercuté dans la sphère politique. L’incapacité à se développer, c’est-à-dire à satisfaire l'intérêt le plus pressant du continent, a délégitimé les dirigeants qui avaient concentré le pouvoir entre leurs mains contre la promesse qu’ils réaliseraient cet intérêt. Pour sauver leur peau, beaucoup ont fini par s’appuyer sur une corruption et une violence accrues, ou, submergés par des problèmes dont beaucoup ne pouvaient être résolus qu’au niveau international, ils ont laissé la pourriture et le délabrement s’étendre. Il va sans dire que cela n’a fait qu'aggraver le problème du développement. Dans les années 1990, certains de ces dirigeants ont succombé aux mouvements de démocratisation. Mais même lorsqu’ils ont survécu, la conjonction de la crise de la gouvernance autoritaire et de la chute du bloc soviétique a ouvert un espace, en Afrique, pour le progrès des idéaux politiques et des valeurs défendues par « l’Occident officiel » (pour utiliser le jargon de Poutine), en particulier les droits de l’homme, une société civile forte et la philosophie sous-jacente de l’humanisme libéral. C’est d'ailleurs à ce moment-là que, enfin débarrassé de la nuisance soviétique, le pacte américain ou capitaliste est devenu véritablement incontournable.

La trajectoire que je viens d’esquisser signifie qu’il y avait, en Afrique, un fort courant de ressentiment contre l’ordre fondé sur le pacte dirigé par les États-Unis. Non seulement le pacte n’était pas en mesure d’aider l’Afrique à résoudre son problème de développement, ce qui était excusable, mais il aggravait le problème, ce qui ne l’était pas. L’aide au développement était un palliatif qui ne s’attaquait qu’aux problèmes internes des pays africains, et non à ceux qui relevaient de l’économie politique internationale. En outre, elle a rendu les États africains dépendants de l’aide étrangère, ce qui a eu pour conséquence de les priver de tout sens d’initiative. C’est ce qui les a amenés à avaler les conclusions du rapport Berg, par exemple. Comme nous l’avons vu, un phénomène similaire s’est produit en Russie dans les années 1990, et cette expérience commune a créé un sentiment de grief partagé. La Russie tient à exploiter son aura d’État successeur de l’URSS, champion des luttes pour l'indépendance de l’Afrique, mais cela n’aurait pas fonctionné aussi bien si le pacte américain avait été plus hospitalier aux préoccupations de l’Afrique au cours des dernières décennies. Être relégué à l’extrémité inférieure de l’ordre fondé sur le pacte américain signifie être soumis à ses règles avec plus de rigueur que n’importe qui d’autre tout en ne récoltant que peu de ses récompenses, de sorte que tout affaiblissement de cet ordre est une occasion d’essayer de le modifier à son avantage ou d’essayer quelque chose d'autre qui pourrait mieux marcher.

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Cette autre chose n'est pas nécessairement un pacte russe, comme pourrait le suggérer le soutien apparent de l’Afrique à la Russie concernant son agression contre l’Ukraine. Ce soutien doit être mis en perspective, par exemple en le comparant à certaines réactions en Europe. L’Allemagne n’a d’abord pas voulu cesser d’acheter du gaz naturel russe ; l’Autriche achète toujours du gaz naturel russe (qui lui est livré à travers le territoire ukrainien) ; la France continue de commercer avec le géant nucléaire russe Rosatom ; quelques mois après le début du conflit, son président, Emmanuel Macron, exhortait ses alliés à ne pas « humilier » Poutine, à la grande colère et à l'irritation des Ukrainiens, et un an après le début de la guerre, il déclarait souhaiter que la Russie soit « vaincue mais pas écrasée ». En dehors de l’Europe, un autre proche allié des États-Unis, Israël, refuse d’aider l’Ukraine avec le système de défense aérienne « Dôme de fer » financé par l’aide américaine. Les dirigeants européens étaient tellement convaincus que la Russie ne ferait qu’une bouchée de l’Ukraine que, sans la résistance héroïque de cette dernière et la pression de leur propre opinion publique, ils n’auraient pas bougé le petit doigt pour venir à son secours. Certains secteurs de leur opinion publique s’indignent encore de l’aide apportée à l’Ukraine, y compris dans des pays aussi importants que l’Allemagne et l’Italie. Si c’est ainsi que les choses se sont passées (et se passent) dans la région où les intérêts nationaux sont le plus touchés par le conflit, peut-on s’étonner que les peuples et États de régions plus lointaines soient moins émus ?

Cette réticence européenne, qui est, bien sûr, moins significative aujourd’hui, s'expliquait en grande partie par la circonspection à l’égard du pacte américain, circonspection qui frôle parfois l’antiaméricanisme. En outre, il y avait l’idée que la Russie appartenait à la famille européenne des nations, qui est différente de l’Occident, bien qu’il y ait des chevauchements avec ce concept. Avec le temps et le commerce, cette notion, pensait-on, finirait par correspondre pleinement à la réalité. Les États-Unis en ont toujours douté et se sont opposés pendant des décennies aux accords commerciaux conclus par l’Europe avec l’URSS, puis avec la Russie, en particulier ceux qui créaient une dépendance stratégique (gaz naturel) – en vain. Les Africains sont encore plus réticents à l’égard du pacte américain et, pour leur part, ils considèrent que la Russie appartient à la famille de ceux qui en ont durement souffert et qui méritent la solidarité. Rien ne le montre peut-être plus que leur perception de l’OTAN, pilier militaire du pacte américain, irrémédiablement mis à mal à leurs yeux après son intervention en Libye en 2011.

Un nombre important des membres des élites occidentales se réjouit encore de la destruction du régime du colonel Kadhafi par les Français et les Britanniques sous l’égide de l’OTAN. Ils considéraient Kadhafi comme un dictateur brutal qui avait commandité des actes terroristes contre des avions de ligne occidentaux dans le passé, un criminel flamboyant doublé d’un terroriste dont la culture populaire occidentale se moquait. Mais à la fin des années 1990, Kadhafi s’était réinventé en leader panafricain, injectant de l’argent dans des projets de développement dans les pays subsahariens – le seul dirigeant arabe riche en pétrole à le faire – sans tenir compte de la religion, ouvrant son économie à la main-d’œuvre immigrée, contrôlant au passage le racisme libyen, stabilisant les pays du Sahel en soutenant l’islam soufi et en négociant la paix avec les rebelles touaregs, et étant en fait, à tous ces égards, le meilleur allié objectif que l'Europe ait eu au sud de la Méditerranée. Le djihadisme au Sahel et la crise migratoire, qui ont si profondément remodelé les perspectives géopolitiques et la politique intérieure de l’Europe, sont tous des conséquences directes de la chute de Kadhafi. Les historiens considéreront cet acte de l'OTAN comme l’une des grandes inepties politiques du début du XXIe siècle. Les dirigeants africains, y compris ceux du Sahel, avaient mis en garde leurs homologues occidentaux à ce sujet, avant l’acte. Pourquoi n’ont-ils pas été écoutés ?

Ils n'ont pas été écoutés à cause de l’inégalité.

En 2011, le pacte américain était encore apparemment solide. Les intérêts des pays africains n’y comptaient pas. L’Occident n’était pas hostile à ces intérêts, mais il ne pouvait simplement pas les prendre au sérieux. Avec sa posture de régulateur universel, il ne présenta d’ailleurs pas l’attaque contre Kadhafi en termes d’intérêts, mais d’éthique. L’intervention était moins une attaque contre un régime hostile – ce que la Libye de 2011 n’était plus – qu’une opération de promotion des droits de l’homme et de la démocratie. On vendit à l’opinion publique occidentale l’idée que Kadhafi était l’unique obstacle entre les Libyens et ces bonnes choses. Et les États occidentaux qui ont orchestré l'attaque ont calculé que si Kadhafi était remplacé par un pouvoir démocratique, la Libye deviendrait un véritable allié de l’Occident, ce qui, compte tenu de l’inégalité en termes de puissance, signifiait qu’elle adhérerait au pacte américain en tant qu’entité subalterne. Face à cette perspective réjouissante, les alertes de l’Afrique étaient inaudibles. De toute façon, que pouvaient faire les Africains ? Dans l'arène politique, les intérêts sont comme la demande sur le marché. La demande existe lorsqu’elle est soutenue par de l’argent, et les intérêts, lorsqu’ils sont appuyés par du pouvoir. Les puissances inférieures n’ont pas d'intérêts, même si elles en ont en vérité ; du moins elles ont des aspirations, tout comme ceux qui n'ont pas de demande ont quand même des besoins, du simple fait qu’ils sont des êtres vivants.

Après que la chute de Kadhafi ait déclenché une crise sécuritaire et un état de violence endémique au Sahel, les populations de la région ont considéré que l’action de l’OTAN était en fait une attaque contre elles, que la véritable cible n’était pas la Libye, mais le Sahel – que les Français, dans cette vision des choses, étaient déterminés à recoloniser, en raison des richesses inouïes qu’il recèlerait. Lorsque le dernier coup d’État au Sahel – celui du Niger – a commencé, l’un des premiers messages WhatsApp que j’ai reçus soutenait que des « contingents de l’OTAN » tentaient d’occuper des casernes à Niamey. Un problème d’inégalité souveraine a ainsi été traduit en une guerre imaginaire de libération dans une culture obsédée par le colonialisme.

Dans ce contexte, qui n'est pas propre au Sahel, l’annonce que la Russie attaquait l’Ukraine à cause des manigances de l’OTAN était quelque chose de logique, et appelait à la célébration. La Russie allait peut-être nous libérer de l’oppression occidentale, tout comme l'URSS avait tenté de le faire à l’époque du colonialisme. Ce que les Africains trouvent oppressif, c’est le pacte international centré sur les États-Unis – non sans quelques bonnes raisons, comme nous l’avons vu – mais ils sont plus habitués à penser en termes de colonialisme et d’impérialisme. Ceci n’est pas un simple problème de terminologie, puisque la manière dont nous décrivons la réalité affecte la réalité. Au Sahel, par exemple, les Français sont, pour une fois, intervenus avec une réelle volonté d’aider - même si cette volonté a été entachée dès le départ par leurs relations inégales avec les États sahéliens. Mais une grande partie de l'opinion publique les a rejetés en raison d'une obsession anticoloniale, qui s’est transformée en une mine d’or populiste que les juntes exploitent pour s’enraciner au pouvoir.

L’Occident a sa propre obsession et fait aujourd’hui une fixation sur la Russie et sur la manière dont elle étendrait son influence malveillante en Afrique. Mais le problème fondamental n’est pas la Russie (ou la Chine). C’est le fait qu'un ordre international fondé sur un pacte ne fonctionne pas. Non pas tant parce qu’il est dirigé par les Américains, que parce qu’il est basé sur l'inégalité entre souverains, avec toutes ses implications pernicieuses. Et il est vrai que le pacte régnant est porteur d’une éthique capitaliste qui est dure pour les faibles.

Malheureusement, les chocs et tensions qui résultent de l’effritement du pacte américain indiquent que nous pourrions être en train de revenir à une nouvelle version du type de (dés)ordre fondé sur la force qui prévalait avant 1945, au lieu de progresser vers la « démocratie internationale » et l’« égalité entre les nations ». Le désir profond de l’Afrique n’est toujours pas à l’ordre du jour.